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也是在雷波县莫红片区阿妞哄山上的达觉村。

陈忠义听县里的同志汇报：莫红乡的达觉村原本有88户，后来只剩下13户，不得已并入了与之相邻的九口村，而九口村也面临同样的境地，不少人也都搬走了。

陈忠义问：“搬走的那些农户，去了哪里呢？”

县里的同志回答：“主要是安宁河流域。”

陈忠义不是第一次听到这样的情况，只是达觉村、九口村更为严重，也许是因为这里的自然环境实在太差无法居住了吧。他心里想：这些贫困群众到底去哪儿了？他们背井离乡，何以为生呢？医疗问题，孩子读书问题怎么解决呢？

达觉村是这座叫阿妞哄的大山的最高点。站在山顶往下看，宽阔的金沙江宛如一匹缎带，绕山而行，波澜不惊；放眼望去，近处远处的山峰如波涛般涌来，看不到边际，只听见山风阵阵。那些乡亲会在哪座山下生存呢？

这是陈忠义在不经意间第一次接触到彝族群众的自发搬迁问题。当时，他还没有想到，他触碰到的是大凉山积累了几十年，也是凉山州历届政府一心想解决却又始终没能解决的一个老大难问题！

车上，陈忠义问州委副秘书长瓦西亚夫：“那么多群众自发地搬离家园，这个问题，咱们州党委、州政府以前没有关注过吗？”

瓦西亚夫回答：“历届州委、州政府都关注过的。”

在瓦西亚夫的记忆里，这个现象是从20世纪80年代末开始出现的。

作为一个土生土长的彝族人，瓦西亚夫知道彝族的传统，这是一个迁徙的游耕民族，由于保持着刀耕火种这种原始的生产生活方式，不得不持续地迁徙。1956年民主改革之后，大凉山地区与全国一样，推行严格的户籍管理制度，大凉山彝族群众相对安定下来。到20世纪70年代末，改革开放的浪潮汹涌澎湃，席卷神州大地，也席卷了大凉山。正是这股不可阻挡的大潮打开了大凉山彝族群众的眼界，一部分人自发地开始了新的迁徙。他们从高寒山区、二半山区迁向大凉山的安宁河谷地区，迁向海拔较低、生产生活环境比较好的地区。搬迁的原因很多，一是原先的居住地在高寒山区，生产生活条件恶劣，交通极其不便；二是为了后代能够接受较好的教育；三是也有为了逃避计划生育，为了逃避家支矛盾的。他们采取的搬迁方式，绝大多数是从迁入地村民手中购买荒山荒坡，自行建造住宅，并逐步形成居民点。由于缺乏管理，这些居民点成为“盲点”“盲区”，带来了一系列严重的问题，比如房屋产权、子女入学、医保、低保、计划生育、就业和社会管理问题。为此，前些年，凉山州曾经多次组织力量对他们进行遣返。规模最大的一次，州民政、公安、民兵一起出动，进行拉网式清查，调集了400辆大客车，连续跑了三天，凡是没有本地户口的“黑人”“黑户”均属于“盲流”，一律送上车，送回原居住地——要说当时政府的决心不可谓不大，力度不可谓不强，行动也可以算得上是雷厉风行。但是结果并不理想：今天把他们送回去，第二天他们又都回来了。不仅如此，他们还像磁铁一样，吸引了更多的亲戚朋友乡亲，聚居点像滚雪球一样，越滚越大。自发搬迁群众与迁入地政府和群众的矛盾也越来越大。

直到2003年，紧张的局面才有所缓和。这年3月，发生了一件在中国法制历史上具有里程碑意义的事件：大学生孙志刚因为没有携带暂住证被警察送到广州市“三无”人员收容遣送中转站收容，遭受野蛮殴打死亡，引起巨大社会反响，最终，国家废止了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，取而代之的是国家《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，凉山州内强制遣返的做法才最终停止。

听到瓦西亚夫说起这一段往事，陈忠义沉吟着说：“是啊，《收容遣送办法》这种行政法规，有关限制人身自由的内容，明显与我们《宪法》相抵触。能够废除，确实是我们国家法制的一大进步。可是，这么多人，原来居住的地方管不到，现在居住的地方管不了，不是成为死角了吗？他们的住房、医疗、就业和孩子读书怎么办？我看，这是一个大问题，要立刻启动调查，把现状摸清楚！”

瓦西亚夫一听这话，就知道，陈忠义要去管这件事了。可是，副书记同志，你知道不知道，这是一个多么烫手的山芋啊，多少人避之不及，你却要主动伸手去拿！

瓦西亚夫到陈忠义身边工作时间不长，却是跟着陈忠义跑了很多个贫困村，算起来，比他在大凉山参加工作的20多年里跑到的村子还要多。他发现，陈忠义看问题尖锐，解决问题抓得住要害，而且，敢于担当，大凉山脱贫攻坚这场大战役正需要这样的领导。然而，自发搬迁这件事情，牵涉面太大、太广了。他真不忍心看着陈忠义碰得头破血流。

陈忠义没想那么多。回到办公室后，他让瓦西亚夫去找这方面的调研材料。很快，他的案头就摆上了厚厚的一摞文字材料。是的，从20世纪八九十年代开始，凉山州委、州政府就注意到这种现象，多次组织专项调研，也形成过不止一份调研报告，并出台了相关文件，责令州公安局、州发改局、州委政策研究室等单位牵头，开展规范自发搬迁农民管理工作。最近的一次，就是在他来凉山的前一年，2015年，凉山州决策咨询委员会还将其作为专题调研。牵头人是原凉山州人大副主任、现任州决策咨询委员会副主任马布都。

在大凉山，马布都的名字几乎家喻户晓。马布都出生在凉山州喜德县的一个偏远山村，幼年时期家境非常贫寒，与母亲相依为命。1977年，他从凉山民族师范学校毕业后，分配到凉山州教育局，从此一生与教育事业相伴。他曾任凉山州大中专招生办公室主任12年，他把凉山每一名考生，都当作是自己的儿女，想尽一切办法帮助学生升学，千方百计将他们送进理想的学校。他帮助过上万名凉山学子迈入大学校门。

马布都从州人大副主任的位置上退休后，被聘为凉山州政府教育督导委员会总督学。这个督学，被人们戏称“五无总督学”：无办公用房、无办公用车、无办公经费、无工作津贴、无私奉献。

马布都却依然为大凉山的教育事业奔忙不已。他的老家是大凉山著名的贫困县喜德，喜德有不少居住在高寒山区的群众陆续自发搬迁到了安宁河流域，他们的子女入学成了大难题。有的乡亲迫不得已找到马布都。

马布都一想，孩子上学可是个大问题啊！他找来决策咨询委员会里几个文教口的委员，想就此问题立个项，做一个专题调研，为州政府决策提供依据。大伙儿一听都很赞同。选题报上去之后，州政府很快批准立项。2015年春节后，马布都和几个委员就开始下去搞调研。在调研过程中，他们发现，子女受教育的问题，只是这批自发搬迁群众面临的诸多难题之一，除此之外，还有土地问题、住房问题、医疗保险问题……于是，他们重新确定课题，要对安宁河流域自发搬迁群众的生存状况做一个深入的调研。经过马布都和李正华、边绍明、巫明英、邓海春委员的艰苦工作，一份《安宁河流域自主搬迁人口生存状况调研报告》摆到了州委、州政府领导的案头。州委、州政府主要领导非常重视，立即做了批示，要求制定相应对策，解决这个问题。谁来解决呢？怎么解决呢？这就不是马布都所能完成的任务了。陈忠义到凉山后与马布都有过几次接触，马布都每次都跟他谈起这个问题。这位老同志的赤子之心让陈忠义深受感动。应该说，这也是陈忠义强力推动这项工作的因素之一。

遗憾的是马布都没有能够看到这个问题的解决。2019年1月，马布都不幸意外去世，享年64岁。消息传开，人们悲痛欲绝，纷纷前来吊唁，一时间，道路堵塞，花圈多得无处摆放。他的学生说：我要用一生的时间，一生的奋斗，一生的奉献，来回报和告慰我深深怀念、敬重的老师，来改变家乡的教育面貌。在彝语中，“布都”是“东方”之意。每当东方晨曦初现，人们就会想到马老，想到他的音容笑貌，想到他为之奋斗了一生的事业。

陈忠义参加了马布都的吊唁仪式。从政多年，他不止一次参加这样的活动。可是，眼前的一幕还是让他深深震撼：数不清的人自发地来吊唁一个已经没有官职的逝者！说到底，老百姓的心里是有一杆秤的。为他们做了好事的人，他们是记在心里的，而且永远不会忘记。

马布都走得很突然，没有留下任何遗言。陈忠义却知道，这位老同志肯定还是有所牵挂的，比如说，大凉山那些失学的儿童，那些自发搬迁下来的彝族群众。

陈忠义不止一次读过这个马布都牵头撰写的调研报告，每次读心里都很不平静。从字里行间，他读出了马布都和几位委员的忧国忧民之心，也看到了这个问题的严峻程度。这份报告采取解剖麻雀的方法，对遴选的几个村子进行深入的调研、剖析，写得十分到位，但是，全州17个县市的整体情况却涉及不多；对于自发搬迁带来的问题分析得比较透彻，但是，对于人口流动对经济发展、社会发展的促进作用涉及较少；对于基层政权管理存在的问题认识清楚，但是，对于成功解决类似问题的经验做法涉及较少。

陈忠义决定，要再次启动一个大规模的调查，把底数搞清楚。

有了想法，陈忠义自然要跟身边的同志商量。瓦西亚夫一听，一时间不知道说什么好。一方面，他很感动。作为一个彝族干部，而且是从贫困地区走出来的彝族干部，他对那些自发搬迁彝族群众的难处知道得很清楚，可是，也正因为他是彝族干部，他有顾虑，有些话他不好说；可是陈忠义一个外来的汉族同志，能够敏锐地发现这个问题，并且试图解决它，这让他不得不感动。另一方面，他也很担心，这个事情不好碰啊！初生牛犊不怕虎，你忠义书记也不是官场上的初哥，你不知道这里面的水有多深吗？你不知道这会触碰多少人的利益吗？

最终，瓦西亚夫还是把他的担心、顾虑和忧虑一股脑儿端了出来。

陈忠义沉吟许久，说道：“扫帚不到，灰尘不会自己跑掉。问题摆在那儿的，我们不去解决，等哪个去解决？再说，你想过没有，那么多彝族群众，他们为什么要离乡背井搬下来呢？不就是想过上好一点的日子吗？俗话说人往高处走，水往低处流。那说的是人的志向。大凉山的彝族同胞从海拔高的地方往海拔低的地方走，就是想实现他们的志向。这有什么错？我们常说要依法治国，我们的《宪法》赋予公民人身自由，自由迁徙、自由流动，这是公民的基本权利。经济的快速发展、不均衡发展，必然会产生大量的流动人口。人口流动，能够促进社会结构不断新陈代谢，让社会发展充满活力。我记得，美国就是世界上人口流动量最大、迁徙最频繁的国家吧。早期美国西部发现黄金，掀起淘金热，无数人涌过去，其中固然有淘金梦碎的，也有一夜暴富的，总的来说，还是促进了国家的发展。改革开放这么些年，要是没有几亿农民工流动进城，我们国家的经济能够发展得这么快吗？当然，无序的流动也会带来很多问题，解决这些问题是我们的责任。试想一下嘛，如果把他们全部按在原地不动，会怎么样？只会穷下去。在我们党和政府没有力量帮助他们改变贫穷面貌的时候，他们能够义无反顾地走下高山，他们是先知先觉的行动者，不仅减轻了政府的负担，而且给迁入地带来了劳动力，带来了财富，从这个意义上讲，是帮了我们政府的大忙。习近平同志在担任党的总书记之后说过一句话，我觉得说出了我们党的初心，说出了我们党的宗旨：人民群众对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。我看，习近平总书记的话应该成为我们解决这个问题的指导思想。”

瓦西亚夫默然无语，心里很是震撼。长久以来，许多同志都是自觉不自觉地站在管理者的角度来考虑问题的，无形之中站到了这些自发搬迁群众的对立面，没有或者很少站在他们的立场、站到他们的角度去思考问题，也许，这就是他和面前这位领导的差距吧！

很快地，由凉山州委政策研究室牵头，由人社、公安、教育、卫计、扶贫等职能部门组成的调研组成立，对州内各县市自发搬迁情况进行调研，重点是自发搬迁群众最多的西昌市。同时，到大凉山周边、彝族群众自发搬迁人数比较多的攀枝花、雅安、乐山、眉山4个市7个县了解情况。

几年之后，瓦西亚夫跟我们谈及他当时的感受：“忠义书记就像越野车上那根不停运转的传动轴，他一转，把周边的人都带动起来了，把牵涉的人都带动起来了。他转得快，逼得周边的人、相关的人都跟着他转，快速地转……”

2017年5月间，陈忠义作为调研组的一员来到西昌礼州镇白沙村四组，这是西昌市境内自发搬迁群众最为集中的地区之一。在这里，陈忠义遇到了从雷波县莫红乡九口村自发搬迁下来的群众。

74岁的吉坡长格，是最早从九口村自发搬迁下来的，那是2014年，也是在那一年，在精准识别中，吉坡长格被确定为建档立卡贫困户。

陈忠义问：“怎么想着要搬下来的呢？”

吉坡长格黝黑瘦削的脸上，显露出痛苦的表情，却嚅嗫着说不出话来。原来，就在五六年的时间里，他的家支里接连死了5个人，最大的50多岁，最小的才10来岁。最令人痛心的在于他们都不是寿终正寝，也不是得了不治之症，而是因为在山上出了意外，不小心从山上摔下去的，被从山上滚下来的石头砸到的，那个小孩子则是因为赶羊子，一不留神掉到了山崖下面……

白发人送黑发人啊！

吉坡长格抹一抹眼角：“我是老了，没有多少活的日子，可是，我的儿子呢？孙子呢？总要让他们好好长大吧！没办法，我们就走了，走啦！”

陈忠义抓住吉坡长格干瘦漆黑的手，拍拍他的手背：“走，是对的。走下来就好了！”

“领导，领导，你大领导也说对吗？”

陈忠义强忍着眼眶里的泪水，重重地点点头！

吉坡长格喃喃地说：“那我们就放心了。”

吉坡长格家有5口人，老两口，儿子儿媳，还有一个孙女，这一年，儿媳怀孕了，家里的收入主要就靠儿子在电站工地上班，日子过得紧紧巴巴，房子的墙也是空心砖的。

陈忠义郑重地对吉坡长格说：“老人家，你的难处我晓得了，政府也晓得了，你放心，你的难处，我们一定帮你解决。”

吉坡长格连连点头。

陈忠义又来到吉坡几生家。吉坡几生也是一个瘦削的汉子，这年47岁。

陈忠义问他：“有几个孩子？”

“一儿一女。”

“好福气啊！多大了？”

“大的17岁，小的13岁。”

“在哪儿读书呢？”

“镇上，女儿在月华中学读初中，儿子在读小学。”

“哦，我听说月华中学是很不错的一所学校哦！学习成绩不错吧？”

吉坡几生脸上露出骄傲的神情：“是，是，上学上得有点晚，不过成绩还不错。我们这一辈子不行了，就指望他们以后出息了。”

这正是吉坡几生从九口村搬下来的主要原因。在九口村，孩子上学太难了，要爬那么陡、那么险的山路。孩子一出门，当父母的就提心吊胆，实在是太危险了。可是，孩子又不能不上学呀！于是，吉坡几生狠狠心，咬咬牙，倾尽全力，把孩子先搬下山来，放到西昌月华乡白沙村的亲戚家。因为要筹钱筹学费，女儿10岁过了才上的一年级。

“下来上学，要缴不少钱吧？”陈忠义问。

“是要缴一些，值得，值得！”

陈忠义心里一沉，记下这件事。

“这些年，有多少户人从九口村搬到这儿来了？”

“吉坡长格家是最早搬下来的，好像是2014年吧，现在我们九口村有11户搬到白沙村了。”

“你说说，还有什么困难吗？”

“没什么没什么，比在九口好多了，好多了，孩子上学近，教育质量好，放心得很。虽然没有地，我租了地种葡萄，再打工，可以养活一家人的，孩子大了就好了。”

陈忠义盯着吉坡几生，像很多次面对彝族乡亲时感觉到的一样，在黝黑的、布满刀刻般皱纹的脸上，他看见的是一双纯净、坦然的眼睛，他突然感到十分惭愧。

晚上，调研组开会凑情况，陈忠义心情很是沉重：“不知道同志们有没有去过九口村？我是去过的，我从山脚一直爬到了阿妞哄的最高点，那个地方确实不适合人居住。这些彝族群众为了过上好一点的生活，为了让子女受到更好的教育，自己从高寒山区搬下来，做的是我们政府想做而没有做，或者说是想做而做不到的事，应该给予最充分的肯定，给予最大的支持。我想，这是我们下一步制定相关政策的出发点！忘记这一点，就是忘记了我们共产党人的初衷，忘记了我们共产党人的宗旨！”

与以前的调研相比，此次调研范围很广：州内，涉及全州17个县市；州外，涉及与凉山接壤的乐山、宜宾、雅安、攀枝花等地。初步摸查得到的数字相当惊人：截至2015年，全州农民自主搬迁迁至州外的有4万人；在州内跨县市迁入35953户162788人。其中西昌市迁入18848户86623人，数量大，时间跨度长，人员构成复杂。

也就是说，在过去的近40年里，有将近20万名农民陆续自发搬迁到县外、州外及省外，甚至还有出国跑到东南亚国家的。其中，一部分群众是为了改变生存环境，从生产生活条件恶劣的贫困地区、高寒山区搬迁到生存条件相对较好的地区居住；一部分群众则是为了孩子能够接受更好的教育，搬迁到教育条件、交通条件较好的地区；也有一部分群众是为了躲避家支之间的矛盾，或者是为了逃避计划生育政策而搬迁的。迁出地，主要是凉山州的东五县、北三县等国家级贫困县，迁入地则集中在生产生活条件比较好的西昌、德昌、冕宁等安宁河流域各县市。

自发搬迁带来了一系列问题，其中，有社会管理问题：有的自发搬迁农户法制观念淡薄，生活习惯落后，违规生育，吸毒贩毒，危害社会治安，遇纠纷时聚众诱发群体性事件；有的不配合迁入地管理，与当地群众关系紧张。有土地房屋问题：大部分自主搬迁农户通过私下流转买卖获得土地、房屋，其交易难以得到法律保障；部分自主搬迁农户自建房屋安全隐患、地质灾害隐患突出。有破坏生态问题：自主搬迁农民在基本农田、林地甚至自然保护区、风景名胜区等地区乱垦乱建现象大量存在，致使西昌等地出现“林地天窗”。还有公共服务问题：自主搬迁农民普遍不能享受迁入地住房、就业、就学、医疗、保险、民政救助等惠民政策和社会保障；水、电、路等基础设施建设薄弱，如自主迁入西昌市的农户有30%不通水、28%不通电……

相比较而言，州外、省外的市县，对搬迁去的彝族同胞更宽容一些。其中，攀枝花市按照省政府安排，1999年落户安置自主搬迁农民2477户11571人；雅安市争取中央和省政策支持，在已自主搬迁农民集中地设立两个民族乡，2003年一次性落户安置747户7989人；眉山市仁寿县按照婚迁、未成年子女落户政策，为1318名凉山籍人员办理了农迁农落户。

2017年8月初，由州自主搬迁农民帮扶管理调研组撰写的《关于做好自主搬迁农民帮扶管理工作的调研报告》终于完稿，陈忠义签呈林书成书记、苏嘎尔布州长。

两位主要领导迅速签署意见：此调研报告正视现实问题，对策建议切合我州实际，具有较强的可操作性。建议由忠义同志牵头，在此基础上形成文件。

这项重如磐石的老大难工作，终于被撬动了。

对于陈忠义来说，这只是一个开始。问题摆出来了，怎样解决呢？怎样在国家现行法律、法规的框架下，合情合理地解决问题呢？这才是最大的难题。

举个最简单的例子，人家变卖所有家产，离乡背井，搬下来了，住下来了，怎么办？最简单的办法，是为他们解决户口，因为在我国现行的户籍管理制度之下，公民所有的福利都捆绑在户口上。没有户籍，就无法解决就业、就医、上学问题！这是人所共知的基本常识。但是，农村上户口，有几个硬杠子：必须同时具备以下条件：现户口登记在村委会、依法承包农村责任田、2005年1月1日前缴纳农业税费并承担农村公益事业劳务、没有享受城镇居民社会保障和福利待遇。做不到这几条，想上农村户口是根本不可能的。这就把自主搬迁农户在迁入地上农村户口的可能性全部堵死了。

又比如说，这些自主搬迁农户，搬进迁入地的时候，虽然没有经过当地政府批准，但是，他们是从私人手里购买了宅基地和土地的，这是既成事实。然而，土地私下买卖属于非法行为，不仅不受承认、不受保护，而且要进行严厉打击。这个问题又怎么办？

陈忠义一次次召集政研室、发改委、扶贫局、人社局、公安局、农工委等职能部门的同志进行专题研究，把可能涉及的所有问题都一笔一笔理出来，然后，逐条寻找解决问题的办法，制定相应措施。

这才是一个真正考功力的过程：问题抓得准不准？解决问题的办法是不是可行？符合不符合国家的政策法规？

不止一次，陈忠义和下面职能部门的同志争得面红耳赤。事后，职能部门的同志都觉得不好意思，前来道歉。

陈忠义却不以为然，道理总是越辩越明，不能说谁的官大谁就正确吧。任何一项政策的制定推出，都关系到老百姓的福祉，都必须慎之又慎。

他一直记得毛泽东同志的一个著名论断：政策和策略是党的生命。作为一级党委政府，制定一项政策，确实关系到无数人的命运，我们不得不把它想得周密再周密一些，严谨再严谨一些。

做好自发搬迁农民管理工作提上议事日程，成立一个专门机构承办相关事宜就成为当务之急。可是，把这个机构放在哪儿呢？

陈忠义先找到州发改委，发改委的同志很为难：这不是我们发改委职责范围内的事情啊！

陈忠义又找到州纪委，因为自主搬迁户牵涉部分党员干部，纪委也是可以管的。但是，纪委的同志也很为难：纪委怎么介入群众自主搬迁呢？